原標題：8家法檢試點經驗成司改鮮活樣本
□ 本報記者 李想 文/圖
“改革后,進入員額的法官檢察官減少了,但一線實際辦案人員增多了；通過案件繁簡分流,司法人力資源配置進一步優化,辦案質量和效率提高了”“實踐證明,改革試點緩解了案多人少矛盾”……在中央司改辦近日召開的部分司法體制改革試點單位座談會上,8個司法體制改革試點法院、檢察院負責人介紹了各自改革的新舉措、新成效、新變化。
《法制日報》記者了解到,這8個試點法院、檢察院勇當探路先鋒,穩步推進改革,不斷破解難題,優秀人才流向辦案一線,辦案質量和效率明顯提升,努力讓人民群眾在每一個司法案件中都能夠感受到公平正義。他們進行的有益探索和大膽實踐,為全國司法體制改革試點提供了鮮活的經驗樣本。
遵義匯川區法院推進法官員額制改革 以案定員探索動態員額管理
【改革舉措】法官員額制,是司法體制改革難啃但又必須啃下的一塊“硬骨頭”。貴州省遵義市匯川區人民法院院長趙正新介紹說,法院員額制改革的核心是建立起與審判組織結構相適應、實現案件數量與質量相統一、兼顧公平與效率的專業化、職業化法官群體。今年1月以來,匯川區法院按照“以案定員”的要求確定法官員額,組建審判團隊,實行案件繁簡分流。
匯川區法院根據案件總數、類型、單位辦案時間、隊伍人員素質等因素,按照辦理簡易程序案件的法官每年辦案400至600件、辦理普通程序案件的法官每年辦案200至300件的辦案基數思路,確定了負責審理刑事、民事、行政案件一線辦案法官員額19名,占政法專項編制數的18.3%,還不到中央劃定的39%員額比例的一半。進入員額的法官中,36至50歲的中青年業務骨干占70%,51歲以上的占12%,35歲以下的占18%,年齡梯度形成合理的橄欖形結構,既滿足當前辦案需要,又為年輕人進入員額留下充分的空間。
法官員額這么少,案件量又在增長,改革會不會加劇案多人少矛盾呢?趙正新認為,案多人少矛盾不是改革帶來的,與長期以來法院辦案體制行政化、分工不科學、案件管理不精細、法官積極性發揮不夠等因素密切相關,這些恰恰是改革要解決的問題。他算了一筆賬,匯川區法院受理的案件類型和全國法院大體一致,除20%的案件需要適用普通程序審理,其余80%的案件事實清楚、權利義務關系明確、爭議不大,完全可以適用簡易程序審理。從國內外經驗來看,科學配置辦案資源,實行繁簡分流,辦案效率將有大幅提高。所以推行“以案定員”的同時,匯川區法院大力推行案件繁簡分流,用20%的司法人力資源辦理80%的簡易案件,實行當日立案、當庭裁判并鼓勵當即執行,著力提升效率；用80%的司法人力資源辦理20%的疑難復雜案件,著力于程序完善、裁判公正、執行有效,確保辦成精品案件。
趙正新說,中央推行的改革舉措為案件繁簡分流提供了有利條件:實行科學的審判團隊配置,為法官配備適當的審判輔助人員,大大減輕了其事務性工作負擔,能夠集中精力處理核心環節業務；司法責任制賦予法官充分的職權,打破層層審批,縮短了管理鏈條；進入員額的法官都到一線辦案,院長、庭長也要承擔一定的辦案任務,實際增加了一線辦案力量。匯川區法院根據案件性質組建6個審判團隊,分別負責刑事、民事、商事、行政和審判監督案件,并整合執行力量形成執行團隊,法官辦案類型分工更加專業化,開庭、調查取證、執行等工作流程更加集約化,進一步提高了辦案效率。
【改革成效】匯川區法院通過案件繁簡分流、以案定員等措施,弱化了行政管理色彩,凸顯了員額法官的地位和作用,新型審判組織架構進入良性發展態勢,全院法官及輔助人員形成了“爭辦案、能辦案、辦好案”的良好氛圍。在辦案法官比去年減少6人的情況下,整體辦案數量、質量得到“雙提升”。今年1月至9月,全院受理各類案件6637件,審結5379件,同比分別上升53.99%、53.29%。平均案件審理天數27.68天,同比縮短14.44天。當庭裁判率78.91%,當庭文書送達率34.6%,同比分別上升22.92%、18.74%。法官人均辦案數102件,團隊負責人辦理案件最多達94件,比去年同期增長102%。效率高時,辦理簡易程序的法官一天開庭審理13個案件,并當庭送達文書,兩名辦理刑事案件速裁程序的法官今年1月至9月辦案989件,結案率98%。
江陰法院推審判權力運行機制改革 組建審判團隊綜合能力提升
【改革舉措】江蘇省江陰市人民法院于2012年9月在人民法庭啟動“1+1+1”審判組合模式改革。2013年10月,江陰市法院被最高人民法院確定為審判權力運行機制改革試點法院后,通過組建由主審法官、法官助理和書記員組成的“1+N+N”審判團隊,優化資源配置的同時也做好人員分流,建立以司法責任制為核心的審判權力運行機制。
江陰市人民法院院長王立新說,獨任法官是審判組合的火車頭,指揮和協調法官助理、書記員。審判組合并非完全是“1+1+1”,而是“1+N+N”。江陰市法院開展了法官工作量飽和度、案件難易度調研,綜合考量案件類型、案由差異、法官司法能力等因素,科學確定每個審判組合中法官助理、書記員的數量,以此確保審判質效。
據介紹,江陰市法院先后組建了40個“1+N+N”審判團隊。審判團隊成員職責明確,又不為職責所限,做到相互配合、及時補位。各業務條線以審判團隊為載體,推進機制創新:類案審理實現專業化,每個團隊審理案件類型相對固定,集中審理1至2類案件；繁簡分流實現效率化,做到簡易案件速裁、文書樣式簡化、復雜案件精審、文書說理充分,力求簡案出效率,難案出精品。
2014年6月,經過業務考試、民主測評、組織考察等一系列選拔程序,26名政治素質高、業務能力強、審判經驗豐富的主審法官脫穎而出。由于收案數激增,今年1月和9月,江陰法院增選14名主審法官和8名預備法官。院領導、審委會委員、庭長作為主審法官,編入相對固定的合議庭擔任審判長,明確辦案任務和案件范圍,院領導、審委會委員擔任審判長或合議庭主審法官審理的案件,每年不少于10件,庭長每年審案不少于庭內審判人員平均辦案數的40%。
為強化法官審判職責,落實辦案責任制,江陰市法院制定了權力清單,明確院庭長在其職權范圍內的審判管理和監督職責,院庭長在監督活動中形成的全部材料入卷存檔,做到全程留痕。同時明確了裁判文書簽發權限和流程,強化審判權力監督制約,整合審判管理、審判監督和紀檢監察職能,成立監督監察局,建立以事前監督為輔,事中、事后監督為主的案件全程監督機制。
【改革成效】近年來的實踐讓江陰市法院嘗到了改革“紅利”:今年1月至9月,全院共受理各類案件24631件,審執結16167件,同期分別增長16.14%和6.2%；有兩個審判團隊結案700余件,審判質量和效率呈良性運行態勢。
江陰法院以審判權力運行去行政化為切入點,保障法官依法獨立行使審判權,使審判權力運行更加符合司法規律。主審法官作為“法官中的法官”被逐步賦予團隊內裁判決定權、文書簽發權等權力,院庭長不再主動過問未參與合議審理的案件,徹底打破院庭長“層層把關、層層審批”的權力制約體系。
今年前9個月,院庭長和審委會委員主審案件645件,同比增長12.6%,專業法官會議研討案件306件,同比增長8.4%,審委會召開會議11次,討論案件34件,同比下降54%和30.6%。
廣州中院完善審判輔助人員管理 招得來用得好留得住起作用
【改革舉措】廣東省廣州市中級人民法院調研發現,審結一起普通案件,通常涉及60多個工作環節,半數以上可由輔助人員完成。廣州中院在審判執行崗位的法官有287人,中央政法編制的審判輔助人員僅有87人,1個合議庭只能配備1名輔助人員。
廣州中院院長劉年夫說:“輔助人員不到位,法官只能被迫去補位,從事大量輔助性工作。完善審判權力運行機制是一個系統工程,需要各個角色的人員。只有配置相應的輔助人員,才能讓法官回歸裁判權核心,專注于審與判。”
為此,廣州中院提出大量增加配備合同制審判輔助人員。廣州市委、市政府分別召開市委常委會、市政府常務會議研究,先后3次決定為法院增配合同制法官助理143名、執行員助理60名、書記員120名、輔警50名,明確所需經費由市財政專項列支。經過嚴格招錄,廣州中院法官與法官助理、書記員的比例達到1:0.8:0.7。
對于招錄進的審判輔助人員,廣州中院在管理規范上下功夫。首先將案件流程細分為60多個工作環節,再按照各工作環節性質分配給法官、法官助理和書記員,通過概括提煉,最后確定法官助理的14項工作職責、書記員的17項工作職責,并開展檢查評比。
廣州中院較高起點設置審判輔助人員薪酬標準,法官助理和執行員助理、書記員和輔警分別按照每人每年8.84萬元、6萬元薪酬保障,達到廣東省國有單位在崗職工年均工資的136%和93%。還設立了“三級九等”職級管理制度,把法官助理和執行員助理、書記員和輔警分別設為高、中、初三級,每級分設三個等級,實行薪酬與等級掛鉤。
【改革成效】經過兩年來的探索,廣州中院審判輔助人員改革實現讓法官回歸裁判權核心,把法官從繁雜的事務性工作中解脫出來,集中精力做好“裁判者”；穩定了審判輔助人員隊伍,基本實現“招得來、用得好、留得住、起作用”；提升了審判質效,2014年以來廣州中院法官人均結案數同比增長21%,其中民事庭2014年結案超過200件的法官有18人,比上一年增加15人；審判質量穩中有升,2014年法定(正常)審限內結案率提高0.12%,一審判決案件發改率和信訪投訴率同比分別下降2.31%和0.06%。
東莞第二法院落實院庭長辦案制 科學測算時間分配辦案數量
【改革舉措】院長每年辦案18件,其他院領導和非業務部門正職每年辦案20件,業務庭庭長辦案數量達到普通法官的40%,法庭庭長辦案數量達到普通法官的20%,業務庭及法庭副庭長辦案數量達到普通法官的90%……這是廣東省東莞市第二人民法院今年的院庭長辦案計劃。
這份計劃出臺的背后,是東莞第二法院對院庭長辦公時間與資源分配情況的精心調研和測算:以每周平均工作53.5小時為總數,審理案件耗時7小時,個案審判管理需時15小時,綜合審判管理事務需時11.5小時,其余內部管理需時5小時,法院內部部門之間溝通需時2.5小時,與上級法院溝通或完成上級法院安排工作需時2.5小時,對外溝通聯絡、參加會議等需時10小時。
東莞第二法院院長陳葵說,根據測算,由于非審判業務工作量大,院領導及庭長僅有不到45%的工作時間直接用于案件審理和個案管理。改革實踐中,院領導及庭長辦案需要解決的主要問題是其時間精力大部分被非審判事務擠占,入額后難以保證辦案數量。
針對這種現狀,東莞第二法院要求所有院領導及庭長進入員額后一律辦案,并采取措施減少院領導及庭長承擔的非審判事務,根據工作時間資源分配,合理核定辦案數量,循序漸進分配案件。同時注重創新內部管理方式,包括審判管理扁平化,建立質效自負的審判單元；由法官會議統一裁判標準；在人民法庭指定專人承擔庭長助理工作,輔助庭長處理事務；對內部行政性事務工作減負,共排查出48項事務性工作逐項提出優化對策。
東莞第二法院利用法庭審判權力改革契機,增加聘用制輔助人員數量。采用勞務派遣方式補充輔助人員,人員經費由轄區鎮政府幫助解決,支付標準為每人每年辦公經費74100元。今年上半年招錄聘用制輔助人員73人,用于補充此前離職的聘員崗位空缺,及時緩解了法庭人案矛盾。
【改革成效】今年1月至9月,東莞第二法院院領導辦結案件78件,業務庭及法庭庭長結案1286件,副庭長結案3365件,合計4729件,占全院總結案數的33%,比2014年全年的占比提高了3個百分點。一線法官普遍反映,院庭長辦案機制的推進,對院庭長了解審判最新動態,及時掌握審判工作中存在的問題和困難有較大作用,也能夠鼓舞業務庭室的團隊士氣。
上海二中院攻堅人員分類管理改革 從優選任嚴把法官入額關口
【改革舉措】上海市第二中級人民法院審判監督庭法官王亞勤已年過半百,1985年進入法院后一直在辦案一線。2008年調到審監庭工作。因為近5年沒有承辦案件,根據規定必須參加考試才能進入法官員額。剛開始她思想壓力很大,多次找到院領導,希望能夠網開一面。但是院領導不降低標準、不另開口子,多次找她溝通,鼓勵她參加考試。最終,王亞勤參加了首批入額考試,成為職級最高、年齡最大的考生,并順利通過考試。
王亞勤的經歷,是上海二中院在人員分類管理改革“攻堅戰”中嚴把入額關口的生動寫照。
上海二中院院長顧偉強說,員額制及分類管理改革是司法改革過程中最難啃的“硬骨頭”。上海二中院遵循“從優選任”的原則,牢牢把握“嚴格標準,擇優錄取,寧缺勿濫,逐步增補,防止論資排輩、遷就照顧”的要求,嚴格把好報名、承諾、審核、測評、考核、筆試和面試7個關口,無論年齡多大、資歷多深、學歷多高,都必須接受每道關口的考核和檢驗。
上海二中院遵循“三個一律”原則,人員分類全部一步落實到位,確保85%以上的審判力量在審判一線:入額法官一律到辦案一線,原來在綜合部門的8名業務骨干入額后均調整至審判庭工作；法官助理一律到辦案一線:原來在研究室、立案庭、審監庭、申訴審查庭和執行局工作的10名法官助理,全部充實到一線辦案部門；書記員一律到辦案一線:所有委任制書記員和聘用制書記員全部上庭并擔任法庭記錄,辦公室、政治部和監察室不再有書記員、文員。
【改革成效】上海二中院通過人員分類管理改革,法官、審判輔助人員、司法行政人員的崗位設置和職責范圍更加清楚,初步改變了以往按行政管理的“混崗”模式。結合審判權力運行機制改革及司法責任制改革的同步推進,法官的獨立意識、責任意識、自律意識進一步增強,合議庭功能進一步強化。截至今年9月底,2014年4月改革試點以來受理并審結的22068件案件中,除27件案件由審委會討論決定外,均由合議庭自主決定作出裁判,法律文書100%由合議庭成員合署印發。合議庭內部運行更加規范,參而不審、合而不議、形合實獨現象有較大程度改進。
福田檢察院突出檢察官主體地位 扁平化管理回歸司法親歷性
【改革舉措】如何提升檢察官主體地位,促進檢察權的依法、公正、高效、廉潔行使?廣東省深圳市福田區人民檢察院從淡化行政色彩、強化檢察功能入手,開展檢察權力運行機制改革。總體思路是:以突出檢察官主體作用為核心,以檢察官辦案責任制為依托,對檢察職權進行科學配置,對內設機構進行合理調整,對運行機制進行科學設計,對行使權力進行全面監督。
福田區人民檢察院檢察長孫愛軍介紹說,福田區檢察院按照“大部制”模式和“決策—執行—監督”的權力配置模型,形成“343”格局。即黨組會、檢察委員會、檢察長辦公會3個決策機構；職務犯罪偵查局、刑事犯罪檢控局、訴訟監督局、犯罪預防和社會建設促進局4個業務職能局；設立紀檢監察、政令督查、案件管理3個涵蓋黨務、政務、業務的內部監督體系。原有15個內設機構精簡為8個,精減幅度達46.7%。
為突出檢察官辦案責任制這個核心,福田區檢察院打破原有行政建制,以團隊模式對基本辦案組織進行重新設計,將原有12個檢察業務科室整合重組為36個主任檢察官辦案組。每個辦案組原則上配備主任檢察官1名、檢察輔助人員若干名。主任檢察官分別帶領專業團隊承擔一線辦案任務。改革后,配備在檢察業務一線的人員從改革前的109人增加到121人,有限的辦案力量得以高度集中。
福田區檢察院實行“扁平化”管理模式,賦予主任檢察官在職權范圍內的案件處理決定權,將188項原屬副檢察長、科長的案件審批權限下放至主任檢察官,減少了審批環節,提高了辦案效率,逐步從原來的行政首長負責制過渡到行政首長負責制與檢察官負責制相結合,突出了檢察官的司法主體地位,回歸了司法工作的“親歷性”。
【改革成效】改革后,福田區檢察院職務犯罪偵查局通過創新管理模式,實行“大兵團”作戰；創新“行業初查”模式,深挖窩案串案；推行案件質量監控和結案預審,提高辦案質量。以有限的辦案力量創造了最大的偵查效能,查處案件數連續3年位居全市檢察機關前列,較改革前提效70%以上。刑事犯罪檢控局實行辦案責任制后,辦案效率大幅提高,2014年人均辦案量達到170件,比改革前提效95.4%。訴訟監督局理順各項訴訟監督職能、科學設立辦案組織后,監督工作數量呈幾何式增長。犯罪預防與社會建設促進局依托“五大平臺”積極延伸檢察觸角,促進檢力下沉。改革探索3年多來,全院沒有發生一起冤假錯案；經內部案件質量評查,隨機抽檢的36宗案件,全部達到優秀水平。
閔行檢察院探索檢察官辦案責任制 建立檢察官辦案組細分權力
【改革舉措】上海市閔行區人民檢察院副檢察長張晨近日擔任公訴人對一起環境污染案提起公訴。該案是全區首例環境污染案。法院采納了檢察機關建議,判處科技企業罰金20萬元,對6名被告人均作出有罪判決。
檢察長直接辦案,是閔行區檢察院改革檢察權力運行機制的一個縮影。據閔行區檢察院副檢察長許國慶介紹,2013年年底,閔行區檢察院被確定為檢察官辦案責任制改革試點單位后,制定了以《檢察官辦案責任制實施辦法》為核心的制度體系,使檢察官辦案責任制探索成為集職責規范、監督保障、任職管理、考核獎懲等機制為一體的綜合改革,實現對業務部門的全覆蓋。
試點前期,閔行區檢察院按照檢察業務類型和實際辦案需要,共設置26個檢察官辦案組,辦案組負責人是主任檢察官。辦案組按照序號依次排列,每組分別由1名主任檢察官、兩名承辦檢察官和若干名輔助人員組成,作為基本辦案組織形式。同時,以辦案組為基數,實現對檢察官的定崗定責定標準。
隨著員額制的推進以及最高人民檢察院對檢察官辦案組、獨任檢察官兩種辦案組織形式的明確,閔行區檢察院探索在刑檢部門縮減檢察官辦案組數量,主要實行獨任檢察官辦案模式。目前,初步在公訴、偵監部門各設立兩個檢察官辦案組和5個獨任檢察官。獨任檢察官主要集中辦理專門案件和簡易快審案件。獨任檢察官辦案組織實行“1+X”模式,即由1名檢察官、1至兩名檢察官助理組成。
在構建基本辦案組織的同時,閔行區檢察院著力明確職責權限范圍,細化檢察官權力清單,共授權檢察官212項職責。按照案件的4類風險等級和相關司法辦案事項的性質,科學設置不同辦案主體的權力界限。厘清了檢察長、檢委會與主任檢察官、獨任檢察官、普通檢察官不同層級主體的權力邊界；閔行區檢察院還分類探索辦案責任制形式,在公訴、偵監部門實行獨任檢察官和檢察官辦案組兩種模式,70%左右的案件由獨任檢察官審查決定,重大、疑難、復雜案件由檢察官辦案組主任檢察官審查決定,必要時報請檢察長(副檢察長)、檢委會決定。職務犯罪偵查部門實行主任檢察官負責制,但重要事項由檢察長決定；訴訟監督和綜合業務部門實行主任檢察官負責制,對抗訴、糾正違法意見等重要法律監督文書,報檢察長(副檢察長)決定。
【改革成效】2014年以來,閔行區檢察院86%的刑事案件由檢察官負責審查決定,改變了以往決定者不辦案、辦案人無決定權的狀況,檢察官對案件質量終身負責,以“專業、獨立、公正、責任”為核心的司法理念日漸成為共識。2014年1月至今年8月,閔行區檢察院公訴部門共受理審查起訴案件5187件6780人,平均審結天數同比又有所縮減。這項制度實行以來,全院無一起錯案,法律監督工作也呈現良好勢頭。獨任檢察官、檢察官辦案組兩種基本辦案模式和檢察官辦案責任制的建立,改變了傳統的科層結構和三級審批辦案方式,進一步體現了檢察特點,回歸了辦案本位。
九臺檢察院推進四位一體綜合改革 機構整合打破官本位舊觀念
【改革舉措】“改革給我這頭老牛又套上了新套,還得加把勁,好好干!”吉林省長春市九臺區人民檢察院職務犯罪檢察部副部長李洪彪這樣評價九臺區檢察院的大部制機構改革。
李洪彪原來是九臺區檢察院職務犯罪預防局局長,一般很少在一線辦案。大部制改革后,原有的16個內設機構被整合為8個部,李洪彪成為新的職務犯罪檢察部副部長,開始親自抓案件辦理。
九臺區檢察院是吉林省基層改革試點單位之一,之所以推行內部機構大部制改革,根本目的是讓更多力量回歸辦案一線。九臺區檢察院檢察長焦成千說,九臺區檢察院實有人數不到80人,內設機構就有16個,每個科室都有科長、副科長。一旦當了領導,就要管人管事,案件辦理的數量就相對減少了。
在焦成千看來,內設機構整合是優化檢察權力運行的關鍵,但改革必須協調推動,進行全方位、系統性的綜合改革。單一突進某一方面的改革必然會舉步維艱、左右掣肘,很難收到預期成效。內設機構整合、檢察官辦案責任制、檢察人員分類管理和監督制約機制建設是一個有機整體,必須總體把握、統籌謀劃、同步推進。
九臺區檢察院提出“四位一體”改革模式,即突破局部孤立推進的改革方式,內設機構整合、檢察人員分類管理、檢察官辦案責任制和監督制約機制建設4項改革統籌謀劃、同步推進,實現相融互動、系統提升的效果。完成大部制改革的同時,在檢察人員分類管理、檢察官辦案責任制等方面積極探索創新。
據介紹,九臺區檢察院實行“一步到位”縮減員額,規定檢察員和助檢員入額比例為1:1,經過筆試、面試、領導推薦等8道程序,共遴選出30名員額內檢察官,占政法專項編制的37%；率先實行主任檢察官辦案責任制。經過嚴密的程序,選任了13名主任檢察官；制定完善了權責清單、主任檢察官聯席會議制度等20余項制度；率先推動“獨任制”改革實踐,由一名檢察官帶領一名輔助人員獨立辦案,賦予獨任檢察官與主任檢察官基本相同的權責。
【改革成效】經過兩年多的先改先試,“四位一體”改革取得初步成果:改革試點以來共立案查辦職務犯罪案件157人,大要案占91.3%,立案總數和大要案件數,均處全省前列；捕訴環節的整合和案件行政審批程序的簡化,使辦案人在批捕階段就已吃透案情,公訴環節的壓力明顯減輕,退補率下降50.7%,結案率為98.3%,批捕和公訴辦案效率分別提升21.1%和57%,多年來因辦案時限不夠而隨意退補的頑疾得到根治。
本報北京10月26日訊
