市議會-市政經理制是美國應用最普遍的一種城市管理模式，實際是將城市政府看作一個公司機構，在行政理念、行政組織等方面進行企業化運作
在美國杜克大學學習期間，記者有機會去南卡羅來納州小城格林威爾實地考察，對美國中小城市管理體制有了直觀的認識。
閑市長忙經理
格林威爾位于著名的藍嶺山脈腳下，早年這里是印第安部落切若基人狩獵的地方。18世紀末，歐洲殖民者在此建立了一個小村子，叫“歡樂堡”，這就是格林威爾的前身。1869年2月，格林威爾正式建市。其名字“Greenville”，有一說是為了紀念美國獨立戰爭時期的將軍納桑·格林。格林是一個從士兵到將軍的傳奇人物，深受喬治·華盛頓喜愛和倚重。
格林威爾城市不大，面積68平方公里，市區人口不到7萬，在南卡排在第六大城市。人口不多，活力卻不小，2010年以來，它獲得過CNN金融頻道“美國增長最快的10個城市”、《福布斯》青年專業人士就業最佳城市等榮譽。包括格林威爾在內的南卡西北部十個縣市被稱作“上州”，“世界500強”企業中有100多個在此設有代表處。南卡“上州”地區生活成本比美國全國平均低10%左右，以前中國移民扎堆去洛杉磯、紐約和舊金山等大城市，這些年很多中國的投資移民反而喜歡格林威爾這樣南方的小城市。這樣看來，美國商務部排出的增長最快的10個州之中有南卡，就不足為奇了。
抵達市政大樓時，懷特市長早就在門口等候了。說是大樓，實際是個兩層小樓，懷特的辦公室在二層把西邊的位置，西、北兩面全是落地窗，視野很好。懷特1995年當選格林威爾市長，其后盡管每兩年選一次，但至今也沒人可以取代他，創造了格林威爾在職時間最長市長的紀錄。
一行人對遲到表示道歉，懷特幽默地說：“沒什么，我這個市長是個‘閑職’，有的是時間。”他介紹，在市政管理方面，1976年格林威爾開始實行市議會-市政經理制，市里的法律、大政方針由市議會制定，市政經理負責執行這些法律和政策，全市的行政管理事務也都由市政經理包辦。作為市長，他也沒啥特權，跟其他6名市議員平起平坐。
看大家對市政經理這個角色很感興趣，懷特很快就把市政經理約翰·卡斯蒂爾（John Castile)叫了過來。卡斯蒂爾是個人高馬大的黑哥們，粗獷中透著精明。他和懷特看來配合不錯，兩人一見面就互尊對方是自己的“老板”。卡斯蒂爾2010年起出任市政經理，他本科修的是政治學，研究生讀的是公共管理。此人口才比懷特還要好，說起話來聲如洪鐘，滔滔不絕。
作為市政經理，卡斯蒂爾的權力不小，責任也很大，自然也很忙。具體說來，他負責指揮和協調城市行政管理，任命市政部門負責人和職員，監管市政部門行使職能，像收稅、返稅、執法、保持公共衛生、興建公共工程、購買用品和設備等。還要負責起草年度預算，并提交市議會批準，制定市區和郊區發展規劃，以適應人口增長，擴大公共服務范圍，及負責商用、住宅用地的區劃安排等。活脫脫一個城市“大管家”的形象。
專家治市百年不衰
市議會-市政經理制是美國應用最普遍的一種城市管理模式。國際城市/縣管理聯合會(ICMA)2011年年鑒表明，美國中小城市中有40.1%采用這種模式，尤為美國東南和太平洋沿岸的中小城市所喜愛，像亞利桑那州的鳳凰城、猶他州的鹽湖城和馬里蘭州的洛克威爾等。
這種體制也被稱作“弱市長制”，因為市長的權力一點也不比其他市議員大。市長通常是從市議員中選出，有些地方是輪流坐莊。此體制下，市議會相當于立法機構，市議員由市民選舉產生，負責制定法律法規，城市的日常運營則由市議會聘用的專業管理人員——市政經理負責。
市議會-市政經理模式，實際是將城市政府看作一個公司機構，在行政理念、行政組織等方面進行企業化運作，將質量、服務、顧客、效益等概念融入城市管理，破除行政本位的傳統行政觀念，由對上級負責轉變為對公眾負責。市政經理作為一個公共職業管理人，就像城市的CEO，他還是市議會的決策顧問。而一旦市議會作出決定，市政經理只有執行，無論他同意與否。
“市議會-市政經理模式”已有百年歷史，在美國城市現代化發展進程中起到了重要的作用。一般認為，南卡的桑特市是最早成功推行市議會-市政經理模式的美國城市。而最早任命市政經理的，卻是弗吉尼亞州的斯塔頓市，該市早在1908年就任命了一名市政經理，并引起了倡導美國城市管理改革的理查德·查爾茲的注意。查爾茲由此提出了市議會-市政經理模式，并大力呼吁推廣，他也因此被稱作“市議會-市政經理模式之父”。
這種模式的生命力在于將行政管理權相對過渡給受過專門訓練、擁有豐富經驗的專家，使城市管理更加的規范化、科學化。同樣，這也對市政經理人選提出了更高的要求。一旦城市經理職位空缺，市議會經常通過專門的獵頭公司來尋找合適人選，一方面去其他市挖優秀的城市經理，另一方面也可能從目前市政各部門的優秀管理人員中產生。
市政經理需要有豐富的城市各部門的鍛煉和經驗，其教育背景可以是多元的，一個從財務局長位置上成長起來的市政經理可能有會計或金融學位，但公共管理碩士學位，或者公共管理認證學位是必須的。市政經理助理或市政部門負責人出來的市政經理比較多。卡斯蒂爾就曾擔任過市政經理助理數年。
作為城市最高的行政管理者，市政經理不涉入政治，但不能不講政治。作為政客和行政部門的橋梁，他必須時時留意市議員、市民和市政府職員對自己行動的看法。市政經理最重要的“選區”是市議會。市政經理一般任職3～6年，他負責很多人事安排，解雇一名雇員也需他批準，盡管他有這個權力，但在做決定前，一個謹慎的市政經理會非正式地征求市長和主要市議員和城市律師的意見，或者至少他在解雇此職員前，要知會市議會。還一定要避免被指責搞裙帶主義。城市經理還要與城市其他高級管理人員保持良好關系，如城市法官、學校校長等。還要做好與地區和州政府的聯系人。
一個流傳甚廣的段子是，當好市政經理，能從1數到4就行。因為一般市議員只有7名，4票即可獲得多數支持,如果市政經理可以持續獲得4名市議員的支持，他就可保住飯碗不丟。不過，這個段子恰恰說明，市政經理的工作很難高枕無憂，因為市議會的政治永遠在變化中。
市政經理的薪水與城市規模的大小相關。小城鎮市政經理年薪4萬美元，大城市年薪20萬美元也打不住。但也有一些小鎮雖然不大，但因為位置環境等原因，房價超高，房產稅也高，市政經理的收入就高一些。當然，市政經理一般還享受車補、房補等福利。
不過，有一點是清楚的，那就是，市政經理的工資肯定比市長高。對于這個話題懷特和卡斯蒂爾都沒有細說。查了下資料，格林威爾及周邊地區市政經理的年薪在12萬美元左右，市長的起薪是4.8萬美元，逐年會有提升，但最高不過8萬美元。這也就不難理解，為何懷特市長的名片上還有他所供職的律師事務所的職務了，靠當市長養家是不夠的。據說，市長有第二職業，美國法律沒有不允許，但要注意避免“利益沖突”，不然吃不了兜著走。
城市混合管理模式是趨勢
美國第二大流行的城市管理體制是市長-市議會制，也就是“強市長制”。有34%的美國城市采用這種模式，特別是那些歷史悠久的大城市，比如紐約州的紐約、得克薩斯州的休斯敦、明尼蘇達州的明尼阿波利斯等美國城市。這種體制下，市長是政治要角。盡管采用“強市長制”的城市中，市長和市議會的權力分配也不完全一樣，但總的來說，“強市長制”下，市長與議會的關系有點像聯邦政府中總統與國會的關系。
市長是城市的行政首腦，和“市長-市政經理體制”不同，這些城市不設城市經理，市各部門直接向市長負責。市議會是城市的立法機關。當地法律明確市長與市議會的權責。在一些城市，市長主持市議會，但在另外一些城市，市長對市議會事務不能干涉，還有一些城市，市長可以否決市議會的決定。市長和市議會分開選舉產生，市長是全職工作，拿工資，具有很大的行政和預算權力。有些采取此種體制的城市也任命一個職業經理，但其授權比市議會-市政經理體制下的經理權力要有限得多。
城市委員會制是美國最古老的城市管理模式，只有不到1%的美國城市采用這種模式，大多是人口10萬以下的小城市，典型的有佛羅里達州的SUNRISE市，田納西州的FAIRVIEW市等。這種體制下，選民選舉委員成立小型的管理委員會，每個委員負責一專門的市政領域，比如救火、警察、公共工程、衛生和財政等。其中一名委員被指定為主席或市長，負責主持委員會工作。
此外，美國還有兩種城市管理模式，都是適用于微型城市或小鎮。一個是鎮會議制，所有鎮居民每年至少集會一次，通過城市的法律和政策。在此次會議上，還要選出一個人或一個小組，來負責城市的日常運行，執行這些法律和政策。這種模式應該說是最純粹民主的，因為所有合法選民都可以在當地政策制定中發聲。目前還有5%的美國小城市采用這種模式，典型有馬薩諸塞州的馬布爾。
另外一個是鎮代表會議制。與鎮會議制類似，不同的是居民選舉大量代表參會。每次會議都要先發通知，說明時間、地點和討論話題。選出的行政委員負責實施這些政策。目前采用這一模式的美國小城也不到1%，比如緬因州的BOWDOIN、馬薩諸塞州的萊克星頓等。
而隨著社會經濟、人口結構和政治變革的發展，近些年來，上述5種城市管理體制不再像以前那樣特點鮮明，不少城市已經采用混合模式，其中“市長-市議會”和“市議會-市政經理”模式混合現象明顯。因為選民對城市行政管理走專業化路線深表贊同。
“強市長制”下，行政權力主要集中在市長手中，他有權任命和撤換政府各部門首長，而無需征得議會的同意，議會處于次要地位，市長擁有否決議會議案的權力。市長權力過大也屢遭選民詬病。“弱市長制”下，市政經理作為一個政治中立的城市管理專家，主要負行政責任，并非一市的政治領袖，缺少政治號召力。
結合兩種體制的優點，美國不少城市已經引入了行政官管理制度，既保證政治領導機制，又不妨礙專家治市，也避免了市長“獨大”，在注重政治職能的基礎上提高了行政官管理的效率和效能。在行政官制中，行政官對市長負責，通常由市長任命，行政官的權力范圍包括：在市長認可下任命其他市政官員；協調、監督市政各行政部門的工作；向市長提供有關市政管理等方面的專業化、科學化建議，為市長的決策提供依據。行政官的設置，使市長擺脫行政管理瑣事的煩惱，專心履行政治領導人和政策制定者的職能，市長和行政官之間是親密的合作關系，在決策過程中一起發揮作用。行政官帶有無黨派、專業化的特色，是對于民主和效率并重的一種調整。□
文/《瞭望》新聞周刊記者楊士龍
